「大避難」について 広域避難編

いつもブログをご覧いただき、ありがとうございます。前回は自然災害のうち雨による災害、特にスーパー台風が上陸したらどうなるかのシミュレーションを紹介しました。今回はこのような場合の避難について考えてみたいと思います。1.避難情報台風や大雨などは、事前にある程度の規模や進路が予測できます。それにより「大雨警報」や「洪水警報」「土砂災害警戒情報」といった気象情報が発表され、それに基づいて自治体からの避難...
いつもブログをご覧いただき、ありがとうございます。
前回は自然災害のうち雨による災害、特にスーパー台風が上陸したらどうなるかのシミュレーションを紹介しました。今回はこのような場合の避難について考えてみたいと思います。

1.避難情報
台風や大雨などは、事前にある程度の規模や進路が予測できます。それにより「大雨警報」や「洪水警報」「土砂災害警戒情報」といった気象情報が発表され、それに基づいて自治体からの避難の呼びかけが行われます。
避難については緊急性が高いものから「避難指示」「避難勧告」「避難準備情報」の3種類があります。しかしその内容がわかりづらく、特に「避難準備情報」は避難するための準備を開始するという理解をしている方も多く、昨年の台風10号ではグループホームに入居していた高齢者9人が犠牲になってしまいました。「避難準備情報」は高齢者や自力では避難出来ない方達が避難を開始するという意味ですが、施設側がその意味を誤解していたことにより避難が間に合いませんでした。
この台風10号の被害を受けて内閣府は2016年12月26日、自治体が発令する「避難準備情報」の名称を「避難準備・高齢者等避難開始」に変更し、全国の自治体に新名称を使うように通知しました。また「避難指示」についても危険が差し迫っている状況をより強調するために「避難指示(緊急)」という表記に改めました。しかしいくら名称を変えたとしても、実際に行動に移すのは一人一人の意識の持ち方が重要になってきます。
内閣府 避難準備情報の名称の変更について
 
 http://www.bousai.go.jp/oukyu/hinankankoku/hinanjumbijoho/index.html

2.避難開始の目安
気象庁からの情報に基づき、各自治体が避難の呼びかけを行います。自治体ごとに避難計画を策定しているので、皆さんのお住まいの地域の自治体HPを確認してみて下さい。
しかし、2015年の茨城県常総市の鬼怒川決壊だけではなく、広島市の土砂災害や伊豆大島の土砂災害など、大きな被害が発生している水害では避難勧告や指示が間に合っていないという状況が起きています。2014年の広島市の土砂災害の後に内閣府が行った自治体へのアンケート調査では、土砂災害が発生した際、事前に避難勧告や避難指示を出していたのは全体の6割弱の自治体で、多くは住民からの問い合わせの対応で手一杯だったり、急激に激しさを増す雨に対して準備が追い付いていなかったりという状況でした。特に夜間の場合、宿直の職員しかいないため更に手が足りません。伊豆大島の災害では、事前に気象庁からの連絡が入っていたにも関わらず、職員が帰宅してしまいました。
避難の呼びかけが遅れる自治体が相次いだことを受け、内閣府は2014年と15年に、自治体が避難勧告や指示を出す際の目安や心構えを定めた「避難勧告等の判断・伝達マニュアル作成ガイドライン」を改訂しました。特に「(雨量による)予想で土砂災害警戒情報の基準に達した場合には避難勧告を発令し、実況で土砂災害警戒情報の基準に達した場合には避難指示を発令する」という、基準に達したら躊躇せず、空振りを恐れずに速やかに避難勧告・指示を出すようにという流れになりました。そのため最近では自治体の避難の呼びかけが速やかに、かつ広範囲に出るようになっています。
2014年7月~10月までの間で、大雨などの気象災害に対して出された避難勧告・指示は、対象となる人数はのべ1073万9500人にも上ります。同じ自治体で避難勧告、その後に指示が出されたものも含まれますが、国民の11人に1人に対して発令された形になります。避難する私達も、「なんだ、何事もなかったじゃないか」と行政に文句を言うのではなく、「何事もなくて良かった」という意識を持ちたいと思います。

3.避難開始
実際に避難開始になると、指定されている避難場所へ移動します。しかし実際にどこへ逃げればいいでしょうか?
海抜ゼロメートル地帯では避難場所の多くが水没の危険性があり、そこへ避難することは出来ません。早目に避難していても、台風の接近に伴い雨量が多くなり、河川水量の増加、越流などにより別の場所への再度の避難になってしまいます。そうなるとより風雨が激しくなっており、その中での移動は危険性も高くなります。
それぞれの自治体にはきちんとした防災計画があり、避難勧告や指示を出す基準が決められています。その決定を行うのが各自治体の首長になりますが、場合によっては自治体ごとでの発令がばらばらになることも考えられます。また近年は堤防も整備されて災害も減っているため、地域住民も水害に対しては実感がなく、その備えが殆ど行われていない地域もあります。避難訓練も地震を想定した訓練ばかりです。水害の経験がないため「荒川が切れても大丈夫」という意識を持っている住民もいます。
高潮が流れ込んだ地域は、台風が過ぎ去っても水に浸かったままです。前回のスーパー台風のシミュレーションを例に挙げると、命の危険にさらされている人は20万人もおり、さらに区内の高い場所や建物などに避難した人の数は137万人にものぼります。この方々を区外に移すための救出活動や、救出されるまでの間は物資を渡す必要があります。電気・ガス・水道というライフラインが途絶している可能性も高い中、極めて厳しい生活環境を強いられます。またシミュレーションでは、避難勧告の段階で住民が一斉に避難したらどうなるかというケースも算定しました。その結果は、区外に脱出できる住民はバラバラに避難するよりも更に減り、44万3000人が命の危険にさらされるという更に悪い結果になりました。かつて国土交通省が試算した結果によると、排水のためのポンプを各地から集めて対応しても、排水には2週間以上かかるとの結果が出ました。病気の人への対応などもかなりの困難が伴います。そこで必要なのが「広域避難」です。

4.広域避難への取り組み
2015年の鬼怒川決壊の水害を受けて、国土交通省は国が管理する109水系のおよそ400の河川について、最大規模の洪水を考慮した浸水想定を開始しました。またこのシミュレーション結果を受けて、足立区・江戸川区・江東区・葛飾区・墨田区の江東5区が「大規模水害対策協議会」を発足させました。これは大規模水害の恐れがある場合は、共同検討における判断に基づいて区民に対して大規模水害の可能性を伝えるとともに、全ての人を対象に自主的な広域避難の実施を呼びかけることで、早い段階で区民の主体的な避難行動を促します。またさらなる広域避難の実効性を高める為に、大規模水害が発生する概ね一日前に「広域避難勧告」を発表することを目指して、江東5区が連携して広域避難に関する具体化を図っていくものです。
気象災害は「リードタイム」、すなわち雨や風が強くなってから災害が発生するまでに時間があり、避難勧告のタイミングが難しい場合があります。しかし逆に考えれば、地震と異なり突然発生する災害ではないので、避難準備の時間を確保することができます。災害が起きる前から逆算して対策をとるという考え方を「タイムライン」といいます。台風の場合、発生してから上陸するまでの数日間を使うことができ、この間に各自のタイムラインに沿って行動します。しかし行政は、①避難勧告のタイミングをどうするか、②避難先と手段をどうするか、③現実的な対応策を打ちだせるか、という課題に直面しています。
江東5区が具体的に想定した避難の流れは
【災害発生3日前】
5区の職員が集まり検討を開始し、区民に大規模水害の発生や広域避難呼びかける可能性があることを伝える。そしてすべての区民を対象に「自主広域避難の呼びかけ」を行う。
【災害発生1日前】
5区の区長が合同で「広域避難勧告」を発表する。そして公共交通機関を利用した避難を呼びかける。
【災害発生12時間前】
「避難準備情報」を発表。広域避難が難しい要支援者に、ビルの上などに設けた避難所への避難を呼びかける。
【災害発生6時間前】
台風による暴風雨で公共交通機関が止まった場合は広域避難を止め、「避難勧告」を発表して区内にある高層建物の上の階への垂直避難をするように求める。
【災害発生数時間前】
「避難指示」を発表し、速やかに命を守るための行動を求める。
具体的に区外のどこへ避難するのかなど、実効性のある計画になるのはこれからですが、確かな一歩は踏み出しました。
葛飾区 江東5区大規模災害対策協議会の検討結果
  
 http://www.city.katsushika.lg.jp/kurashi/1000063/1004031/1012226.html
江東区 江東5区大規模水害避難等対応方針
 http://www.city.koto.lg.jp/057101/bosai/bosai-top/topics/topics_0072.html
江戸川区 江東5区大規模災害対策協議会~犠牲者ゼロの実現に向けて~
 https://www.city.edogawa.tokyo.jp/bousai/koto5_daikibo_suigai.html
荒川に面する埼玉県戸田市も、上流側・下流側のどちらで決壊が起きても全市が水に浸かる問題を抱えています。浸水の高さは最大4mにもなり、広域避難が必要になってきます。そこで戸田市に隣接するさいたま市浦和区や南区の高台にある小・中学校に戸田市民も避難できる取り決めがなされました。住民側も具体的な避難場所がわかることにより、安心感を持つことが出来ます。このように少しずつですが、各地で広域避難計画が具体化しつつあります。
戸田市 水害犠牲者ゼロのまちづくり
  
 http://dsel.ce.gunma-u.ac.jp/toda_ws/cont-30.html

梅雨入りした現在、東日本ではまだあまり雨量はありませんが、いつ大雨になり、避難が必要になるかわかりません。筆者が住んでいる地域では雨はまだ少ないですが、既に2回も竜巻注意報が発令されました。しかも一度は朝の4時でした。幸いにも竜巻の発生はありませんでしたが、「また空振りだろう」と捉えるのではなく、発令されたら注意力を高めにしておきたいと思います。
皆さんのお住まいの地域や仕事先、日頃からよく行く地域など、周囲の状況の確認を今一度行って、イザという時に備えていただきたいと思います。


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「大避難について」気象編

いつもブログをご覧いただき、ありがとうございます。近年、集中豪雨や台風被害の激甚化が進んできています。地震や津波に対しても、これまでの想定を上回る規模の災害が起こる可能性が浮かんできています。2016年に栃木県と茨城県の鬼怒川で豪雨災害が発生しましたが、私達の暮らしを守る堤防などのインフラの強度を上回る災害が発生してきています。このような大災害が現代の都市でひとたび起きると、数十万人規模の人々が一斉に...
いつもブログをご覧いただき、ありがとうございます。
近年、集中豪雨や台風被害の激甚化が進んできています。地震や津波に対しても、これまでの想定を上回る規模の災害が起こる可能性が浮かんできています。2016年に栃木県と茨城県の鬼怒川で豪雨災害が発生しましたが、私達の暮らしを守る堤防などのインフラの強度を上回る災害が発生してきています。このような大災害が現代の都市でひとたび起きると、数十万人規模の人々が一斉に避難を迫られる事態が起こり得ます。これが「大避難」です。しかも最新の科学的分析から、もし現代の都市で大避難を必要とする災害が起きた場合、避難そのものが困難になったり、予期せぬ混乱が起こったりすることがわかってきました。今回からこの「大避難」について考えてみたいと思います。

1.災害情報について
避難を呼びかける前提には、各種の災害情報があります。近年は技術の進歩に伴い、その情報の質・量ともに豊富になり、更に新たな災害が起こるたびに情報の種類が増加しています。ここでは 気象分野における災害情報を紹介します。
(1) 天候関係
 注意報:大雨、洪水、強風、風雪、大雪、波浪、高潮、暴風、雷、乾燥、低温、その他
 警 報:大雨(土砂災害、浸水害)、洪水、暴風、暴風雪、洪水、大雪、波浪、高潮
 特別警報:大雨(土砂災害、浸水害)、暴風、暴風雪、洪水、大雪、高潮
特別警報は平成25年8月30日から施行され、「数十年に一度」のような災害に対し、すぐ命を守る行動をとることを呼びかけるものです。
気象庁 特別警報について
  
http://www.jma.go.jp/jma/kishou/know/tokubetsu-keiho/index.html

(2) 洪水に関して
洪水には特別警報は導入されていませんが、河川の「洪水予報」が設定されています。水位ごとに「はん濫注意情報」「はん濫警戒情報」「はん濫危険情報」「はん濫発生情報」の4つがあります。
気象庁 指定河川洪水予報
  
http://www.jma.go.jp/jma/kishou/know/bosai/flood.html

(3) 土砂災害警戒情報
大雨警報(土砂災害)が発表されている状況で、土砂災害発生の危険度がさらに高まった時に、避難勧告や住民の自主避難の判断を支援するよう、対象となる市町村を特定して都道府県と気象庁が共同で発表します。
気象庁 土砂災害情報
  
http://www.jma.go.jp/jma/kishou/know/bosai/doshakeikai.html

2.これまでのスーパー台風
(1) 海外における台風
2005年にアメリカ・ニューオーリンズに上陸したハリケーン「カトリーナ」は、ピーク時の勢力は中心気圧が902hPa、最大風速78m(日本の基準では67m)というスーパー台風でした。街を襲った高潮は9m、堤防は8ヶ所で決壊、市内の8割が浸水して、1800人以上の方が犠牲になりました。
また2013年、フィリピンに上陸した台風「ハイエン」は、中心気圧896hPa、最大瞬間風速90mと観測史上例を見ない勢力となりました。この台風により6000人以上の死者、3万人近い負傷者が発生しました。通常、台風は上陸するとその勢力が弱まりますが、ハイエンはほとんど勢力が弱まらずに900hPaの勢力を約一日半維持し、フィリピン中部の島々では60m/s以上の竜巻に匹敵するような強風と、台風による局地的な高潮に長時間襲われました。台風が上陸したレイテ島では、台風の進路にあった住宅や構造物の70~80%が破壊されました。またレイテ島西部のオルモックでも建物の90%が全半壊するなどの甚大な被害が出ました。

(2) 日本における台風
日本では昭和34年(1959年)の伊勢湾台風で、5千人近い死者・行方不明者と4万人近い負傷者が発生しました。この台風も勢力が余り衰えることなく和歌山県潮岬に上陸し、暴風域も広かったため広範囲で強風が吹き、特に紀伊半島一帯と伊勢湾沿岸では高潮、強風、河川の氾濫により甚大な被害を受けました。
昭和36年(1961年)の第二室戸台風は、中心気圧が900hPa未満の猛烈な強さになり、室戸岬では最大瞬間風速84.5m/s以上、大阪で60.6m/sの暴風となりました。この暴風や高潮による被害が大きく、大阪では高潮により市の西部から中心部にかけて31平方kmが浸水しました。
昭和24年(1949年)に神奈川県小田原市の西に上陸したキティ台風も、関東地方では台風の通過が満潮時間と重なったために高潮となり、横浜港では積算潮位より1m以上高くなり、浸水や船舶の被害が多数発生しました。
これ以外にも、台風による最大瞬間風速79.8m/sや85.3m/sという強風が、宮古島で記録されています。近年では大雨による被害が多くなっています。

3.スーパー台風が上陸したら?
(1) 台風の変化
台風は、年間を通して暑い熱帯地方である北緯5度から20度くらいの海上で最も多く発生します。この付近の海は海水の温度も高く雲も多く、台風が渦を巻く力もあるためです。そして太平洋高気圧の風に乗り、台風の進路が決まってきます。台風の勢力が最も強い場所を「最強地点」として抽出すると、日本付近では、本州に上陸したり接近したりする台風の最強地点は平均すると1982年には北緯21度付近、台湾の南側の海上付近でした。それが2012年には台湾にかかるぐらいまで、約150kmも北上している事実が判明しました。そしてこの結果は現在進行形のもので、温暖化が進んだ将来は最強地点が更に北上する傾向が強まる可能性があります。そして最強地点が大きく北へ広がり、日本付近に達することも予想されています。
台風が強くなると大雨も予想されますが、更に心配になるのは高潮のリスクです。高潮とは、湾に向かって台風が進行してきた時に、暴風雨が同じ方向で長時間吹き続けることで生じる「吹き寄せ」と、台風の気圧が低いために海面が持ち上げられる「吸い上げ」が複合して起こる現象です。台風ハイエンでは、2階の天井近くまで水が押し寄せたという証言もあるように、7mの高潮が発生して被害が増大しました。また温暖化が続くと海面の水位自体も上昇します。堤防などハードの整備は進んでいますが、現状の防御レベルを上回るような高潮になる恐れもあります。
国土交通省 高潮発生のメカニズム

https://www.mlit.go.jp/river/pamphlet_jirei/kaigan/kaigandukuri/takashio/1mecha/01-2.htm

(2) スーパー台風上陸からの避難行動
日本ではまだスーパー台風の上陸はありませんが、その危険性が確実に増大してきている現在、もし日本にスーパー台風が上陸したら人々の避難行動はどうなるかのコンピューターシミュレーションを行いました。シミュレーションは台風の発達過程を高精度に表現する研究、高潮の予測の研究、河川の水位変化の研究、人々の避難情報の研究を行っている各研究者の協力の下に行われました。台風は関東に上陸、避難の対象としたのはゼロメートル地帯になる江戸川区・足立区・葛飾区のおよそ180万人です。そのシミュレーション結果は驚くようなものになりました。
①上陸48時間前
台風はまだ本州の1500km以上南の海上に位置し、勢力は940hPa、最大風速50mの「非常に強い台風」の状態
②上陸24時間前
上陸24時間前の夜、急速に発達した台風の気圧は897hPa、最大風速75m、さらに風速15m以上の風が吹く強風半径は900~1000kmの「超大型」台風になっています。超大型台風接近中のニュースが流れているが、台風の中心部は日本の南800kmに位置し、東京ではまだあまり風も強くありません。この時点で区の外へ自主的に避難する人は7万3000人程度。
③上陸半日前
関東地方は次第に暴風域に入り、交通も乱れ始めることが予想される頃です。台風上陸の8時間半ほど前には3つの区では避難勧告が発令され、およそ23%に当たる56万人が避難を開始する。動き出す車は17万台にもなり、道路の大渋滞、荒川・江戸川・隅田川にかかる橋は動きがとれない状態になる。公共交通機関も混乱が始まる。上陸のおよそ5時間前ごろには風の激しさも増し、電車やバスはほぼ全線で運転見合わせになる。この段階で3区の中にいる人は、避難しようとする人・しない人を含めて162万人。56万5000人が区外を目指しますが、わずか15万人しか脱出が出来ていません。
④上陸3時間前~上陸
この時点では、高層ビルに居住している人は上の階にとどまりますが、浸水の恐れがある区域の人は避難所へ向かいます。3区の避難場所は小学校などが指定されていますが、浸水の危険がない安全な場所は多くはありません。その結果、避難場所へ入ることが出来ず、別の場所を求めて歩き回らざるを得ない人が数多く出て来ますが、強風のために次第に身動きがとれなくなってきます。
そのような中、大雨の影響で水位が高くなっている荒川の水位が高潮の影響で上昇、水が堤防を乗り越える「越流」が始まります。浸水のスピードは速く、およそ2時間で3つの区の大半が浸水し、身動きがとれなくなっている人達に襲いかかります。シミュレーションでは最終的に20万人の人達が、命の危険に晒されている結果になりました。

今回のシミュレーションの避難者数は、江戸川区に居住または区内で働いている人にアンケートを行い、3000人からの回答を基にして算出しました。その内容は、ニュースで「超巨大台風が翌日夜には関東地方に上陸すると予想される」と報道された時に、自宅以外の場所に避難しようと思うかを質問したものです。その結果は「必ず自宅以外に避難する」が4%、「周囲の状況や他の情報に注意を払い、その上で判断する」が34%、「自宅で様子をみる」が36%、「職場などに外出する」が6%、「普段どおりの生活をする」が19%でした。
自治体が住民に避難を呼びかける基準はいくつかありますが、最大の根拠は河川の水位になります。その基準は区ごとに設けられており、避難の呼びかけの判断も区ごとに行います。3区とも防災計画上は大規模な浸水の恐れがある時は区外への広域避難を呼びかけますが、具体的な避難先は決まっていません。また荒川の氾濫を想定した避難勧告は出されたことがありません。このような状況で56万もの人々が区外への脱出するのは不可能です。では、どうするか?
次回は、広域避難について考えてみたいと思います。






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